近期，“中小金融機構(gòu)改革化險”這一主題屢次被重要會議及金融監(jiān)管部門提及。

12月11日至12日舉行的中央經(jīng)濟工作會議提到，要統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機構(gòu)等風(fēng)險。10月底舉行的中央金融工作會議專門強調(diào)，“及時處置中小金融機構(gòu)風(fēng)險”。中國人民銀行行長潘功勝以及國家金融監(jiān)督管理總局局長李云澤在接受新華社專訪時，都提及要推進中小金融機構(gòu)改革化險。

事實上，關(guān)于這一話題的討論貫穿全年。2023 年《政府工作報告》明確指出，“一些中小金融機構(gòu)風(fēng)險暴露”。4 月政治局會議，再度強調(diào)：“要有效防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險，統(tǒng)籌做好中小銀行、保險和信托機構(gòu)改革化險工作”。

國家對中小金融機構(gòu)風(fēng)險問題的高頻討論和高度重視，反映了這一議題的嚴(yán)峻性和處理的緊迫性。

而中小金融機構(gòu)改革化險之所以受到特別關(guān)注，是因為金融機構(gòu)風(fēng)險尤其是銀行機構(gòu)風(fēng)險具有顯著的外溢和傳染效應(yīng)，可能對整個金融系統(tǒng)甚至國家經(jīng)濟造成重大損害。其中，中小銀行由于其市場份額較小、風(fēng)險控制能力較弱，相較于大型商業(yè)銀行而言更容易爆發(fā)風(fēng)險。國內(nèi)的包商銀行、河南村鎮(zhèn)銀行事件，國外的硅谷銀行、簽名銀行等中小銀行的風(fēng)險案例，都是對中小銀行風(fēng)險不容忽視的警示。

為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，我國政府已經(jīng)實施了一系列旨在支持中小銀行的政策措施。

報告《房間里的大象——我國中小銀行的困境與突圍》詳盡地回顧了自上世紀(jì)90年代以來中小銀行政策發(fā)展的主線，總結(jié)出監(jiān)管層對中小銀行的頂層設(shè)計經(jīng)歷的深刻變革。

總結(jié)來說，我國中小銀行的發(fā)展經(jīng)歷了起步、異地擴張、同業(yè)擴張、強監(jiān)管四個主要時期。隨著監(jiān)管政策的陸續(xù)出臺，中小銀行資本質(zhì)量不實、股權(quán)關(guān)系不清、股東行為不當(dāng)?shù)韧怀鰡栴}將得到進一步整治。 

1、起步階段（1995-2009年）

上世紀(jì)70年代開始，我國成立了大量城信社、農(nóng)信社。1995年，為解決其資產(chǎn)質(zhì)量較差的問題，化解信用社風(fēng)險人民銀行下發(fā)《關(guān)于進一步加強城市信用社管理的通知》，提出“在全國的城市商業(yè)銀行組建過程中，不再批準(zhǔn)成立新的城市信用社”。同年，我國第一家城商行成立。2001年，國內(nèi)首家股份制農(nóng)村商業(yè)銀行——張家港農(nóng)村商業(yè)銀行成立。

2003年，國內(nèi)首家農(nóng)村合作銀行——寧波鄞州農(nóng)村合作銀行成立。2004年原銀監(jiān)會發(fā)布《城市商業(yè)銀行監(jiān)管與發(fā)展綱要》，城商行開啟了重組改制、跨區(qū)域發(fā)展、引進戰(zhàn)投、綜合化經(jīng)營以及上市等一系列的變革。到2009年，我國中小銀行的不良率已從之前的10%以上降低到了3%左右。

2、異地擴張階段（2009-2011年）

2008年9月，國際金融危機全面爆發(fā)后，中國經(jīng)濟增速快速回落，經(jīng)濟面臨硬著陸的風(fēng)險。為了應(yīng)對這種危局，我國政府于2008年11月推出了進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的十項措施（四萬億計劃）。政策刺激下，大量項目涌現(xiàn)。這一時期，中小銀行開始了大舉異地擴張。2006年4月上海銀行寧波分行正式掛牌，成為第一家設(shè)立異地分支機構(gòu)的城商行。2009年銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于中小商業(yè)銀行分支機構(gòu)市場準(zhǔn)入政策的調(diào)整意見（試行）》，城商行在所在省內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)，不再受數(shù)量指標(biāo)控制。自此，開設(shè)異地機構(gòu)跨區(qū)經(jīng)營成為城商行快速擴張的重要戰(zhàn)略。于此同時，表外業(yè)務(wù)規(guī)模開啟擴張。表外業(yè)務(wù)無須繳納存款準(zhǔn)備金、不計提風(fēng)險資本，銀行開始與非銀機構(gòu)合作將信貸以理財產(chǎn)品的形式投出。

2010年，原銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于加快推進農(nóng)村合作金融機構(gòu)股權(quán)改造的指導(dǎo)意見》，全面取消資格股，加快推進股份制改造。2011年，由于城商行跨區(qū)經(jīng)營擴張步伐過快，銀監(jiān)會在兩會后暫緩審批城商行跨區(qū)開設(shè)分支機構(gòu)的申請。政策收緊，至此城商行異地擴張放緩。

3、同業(yè)擴張階段（2012-2016年）

2011年后，監(jiān)管不再鼓勵異地展業(yè)，跨區(qū)經(jīng)營受限之后，中小銀行開展同業(yè)業(yè)務(wù)，與信托、保險等非銀金融機構(gòu)合作，發(fā)展表外理財，繞開信貸限制，將資金投向房地產(chǎn)、地方融資平臺等領(lǐng)域。2013年12月8日央行發(fā)布《同業(yè)存單管理暫行辦法》，同業(yè)存單興起，銀行可以在當(dāng)年發(fā)行備案額度內(nèi)，自行確定每期同業(yè)存單的金額和期限。時至今日，由于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，我所知經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的銀行存款會以存放同業(yè)、同業(yè)存單等形式，流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的法人銀行。

2015年起，伴隨著中小銀行同業(yè)業(yè)務(wù)鏈條拉長，發(fā)行短期同業(yè)存單，再購買長期同業(yè)理財，以此套利，加劇了同業(yè)業(yè)務(wù)期限錯配風(fēng)險。

4、嚴(yán)監(jiān)管階段（2016年至今）

2016年開始，由于金融風(fēng)險積聚，央行開始著手去杠桿。2017年4月，在中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)上首次提到金融安全，7月金融工作會議上強調(diào)防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險是金融工作的永恒主題，12月中央經(jīng)濟工作會議進一步把防范化解重大風(fēng)險放在未來三年三大攻堅戰(zhàn)之首。2018年，資管新規(guī)發(fā)布，整治中小銀行發(fā)展不規(guī)范、產(chǎn)品多層嵌套、剛性兌付、規(guī)避金融監(jiān)管等問題。2018年4月，《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布，再提去通道、去杠桿。

2019年1月，原銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進農(nóng)村商業(yè)銀行堅守定位 強化治理 提升金融服務(wù)能力的意見》，明確提出農(nóng)商行應(yīng)專注服務(wù)本地、服務(wù)縣域、服務(wù)社區(qū)，原則上機構(gòu)不出縣、業(yè)務(wù)不跨區(qū)。2020年以來，為解決中小銀行資本補充情況相對較弱的問題，銀保監(jiān)會提出在2020年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過認(rèn)購可轉(zhuǎn)換債券等方式支持中小銀行補充資本金。

2021年9月，原銀保監(jiān)會印發(fā)《銀行保險機構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》，進一步規(guī)范了中小商業(yè)銀行對關(guān)聯(lián)交易的認(rèn)定和管理，并對股東行為等方面進行了約束。2023年《政府工作報告》提出“一些中小金融機構(gòu)風(fēng)險暴露”，中央政治局會議提出“要有效防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險，統(tǒng)籌做好中小銀行、保險和信托機構(gòu)改革化險工作”。

2023年10月，《國務(wù)院關(guān)于推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》提出“加快中小銀行改革化險”要求“堅持早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，建立健全風(fēng)險預(yù)警響應(yīng)機制，強化城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等風(fēng)險監(jiān)測。以省為單位制定中小銀行改革化險方案。”在第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上，人民銀行行長潘功勝做了《國務(wù)院關(guān)于金融工作情況的報告》，提出“有序化解高風(fēng)險中小金融機構(gòu)風(fēng)險，推動兼并重組，該出清的穩(wěn)妥出清”。長期以來存在的中小銀行資本充足率較低問題凸顯。

2023年11月，國家金融監(jiān)督管理總局對《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》進行修訂，新規(guī)主要在校準(zhǔn)風(fēng)險權(quán)重、優(yōu)化信用轉(zhuǎn)換系數(shù)、細化規(guī)則表述、明確過渡期安排等方面進行完善。過渡期安排涉及資本凈額的損失準(zhǔn)備和信息披露。新規(guī)構(gòu)建了差異化資本監(jiān)管體系，分為三個檔次，匹配不同的資本監(jiān)管方案，有利于減輕中小銀行的合規(guī)成本。

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