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公眾對(duì)食品安全的擔(dān)憂與不滿與日俱增，但食品安全問(wèn)題的解決卻進(jìn)展緩慢。尤其是近10年來(lái)集中爆發(fā)的“蘇丹紅”、“瘦肉精”、“三聚氰胺”、“地溝油”、“塑化劑”以及“速成雞”等事件更是考驗(yàn)著每個(gè)消費(fèi)者的神經(jīng)。2012年食品安全事件尤為集中，占近10年的1/3左右。

總結(jié)目前國(guó)內(nèi)食品安全事件發(fā)現(xiàn)，目前食品安全問(wèn)題主要集中為：生產(chǎn)加工企業(yè)偷工減料、摻假、濫用添加劑或者化學(xué)原料等，大部分食品安全事件都屬于此類，比如三聚氰胺和塑化劑事件；食品污染問(wèn)題，可以分成生物性污染、物理性污染和化學(xué)性污染，目前最嚴(yán)重的可能是化學(xué)性污染；新技術(shù)帶來(lái)新的食品質(zhì)量安全問(wèn)題，食品工業(yè)的新技術(shù)多數(shù)來(lái)自化工、生物等生產(chǎn)技術(shù)領(lǐng)域，以此生產(chǎn)出來(lái)的食品對(duì)人體到底有什么影響，需要很長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)過(guò)程；食品標(biāo)識(shí)濫用問(wèn)題，如用虛夸的方法展示食品本身不具有的功能和成分。

毫無(wú)疑問(wèn)，目前可確定的食品安全最大的問(wèn)題便在于生產(chǎn)加工企業(yè)偷工減料、摻假、濫用添加劑或者化學(xué)原料等，是主要的人為因素，同時(shí)也是目前最需迫切解決的問(wèn)題。而這一問(wèn)題的主要原因便在于：監(jiān)管體制不完善及監(jiān)管乏力、企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任和管理水平、技術(shù)水平不足以及自然因素等。其中，監(jiān)管體制不完善、監(jiān)管乏力被普遍認(rèn)為是最重要的原因。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)食品安全采取分段監(jiān)管。有人舉例“一個(gè)西紅柿在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)賣歸農(nóng)業(yè)管,在超市賣歸工商管,做成西紅柿醬歸質(zhì)檢管,上了餐桌又歸食藥局管?！庇捎诒O(jiān)管部門權(quán)力交叉，責(zé)任不明，容易出問(wèn)題推諉和打擊不力，造成蘇丹紅辣醬、敵敵畏火腿、孔雀綠水產(chǎn)、吊白塊、硫磺中藥、石蠟米、三聚氰胺奶粉等事件屢屢發(fā)生，人們不得不補(bǔ)習(xí)化學(xué)知識(shí)。另外，多重監(jiān)管上又加重了守法者負(fù)擔(dān)。

“大部制”改革跨出重要一步

3月10日十二屆人大會(huì)議披露的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案。將衛(wèi)生部與人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的計(jì)劃生育管理和服務(wù)職責(zé)整合，組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。原人口計(jì)生委的研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入發(fā)改委；不再保留衛(wèi)生部、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)。

將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。保留農(nóng)業(yè)部養(yǎng)殖種植和屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)管職責(zé)，新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)制定。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)食品安全的監(jiān)管理念與國(guó)外一樣，都主張“從農(nóng)田到餐桌”的全面整體監(jiān)管，食品監(jiān)管體制也同美國(guó)、日本的食品安全監(jiān)管體制類似，實(shí)行多部門綜合監(jiān)管體制，但是在具體操作方面存在較大差異，國(guó)內(nèi)主要采取以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管方式。

但是，食品安全涉及食品工業(yè)各環(huán)節(jié)，食品安全的保證需要全產(chǎn)業(yè)鏈的嚴(yán)格統(tǒng)一控制。而我國(guó)之前實(shí)行食品安全多重監(jiān)管與標(biāo)準(zhǔn)，成為食品安全監(jiān)管有效性的重大制約因素，這也是目前大部制改革中食品安全監(jiān)管體系改革的原因。

食品進(jìn)入生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)后，由新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局來(lái)監(jiān)管，最后由衛(wèi)生部門進(jìn)行評(píng)估并反饋給上述兩個(gè)部門進(jìn)行改進(jìn)，這樣就構(gòu)成了一個(gè)無(wú)縫隙監(jiān)管的流程，實(shí)現(xiàn)管理銜接無(wú)縫化，責(zé)任明確化。是中國(guó)食品安全監(jiān)管的一個(gè)巨大進(jìn)步。

多重監(jiān)管到分產(chǎn)品管理的轉(zhuǎn)變

“大部制”改革有望推動(dòng)食品安全升級(jí)。首先是監(jiān)管思路已經(jīng)由分段管理過(guò)渡到分產(chǎn)品管理。大部制改革前，食品安全監(jiān)管思路是以“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”，大部制改革后，食品安全分農(nóng)產(chǎn)品和食品進(jìn)行監(jiān)管，這種監(jiān)管方式類似于美國(guó)和日本的分產(chǎn)品管理模式；其次監(jiān)管部門將會(huì)大幅減少，監(jiān)管部門職責(zé)相對(duì)清晰。

之前中國(guó)涉及食品安全的政府部門超過(guò)14個(gè)，具有行政執(zhí)法管理職責(zé)的政府部門有5個(gè)，這種多頭監(jiān)管方式容易出現(xiàn)食品安全監(jiān)管的交叉或者空白，難以做到安全監(jiān)管的無(wú)縫銜接。實(shí)行大部制改革后，涉及食品安全監(jiān)管的部門有3個(gè)，具體監(jiān)管的部門只有食品藥品監(jiān)督管理總局和農(nóng)業(yè)部，因此未來(lái)食品安全監(jiān)管職責(zé)將會(huì)相對(duì)清晰，職責(zé)交叉和空白的區(qū)域?qū)?huì)大幅減少。

同時(shí)，食品藥品監(jiān)管部門升級(jí)為正部級(jí)，監(jiān)管資源整合力度會(huì)加大。表明國(guó)家對(duì)于食品安全的重視度以及提高資源的匹配力度，食品行業(yè)健康發(fā)展也會(huì)有相對(duì)更高的制度性保障。

“二龍戲珠”并未完全大部制

大部制改革后，國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管由“九龍戲水”變成“二龍戲珠”，并非“完全大部制”，即由單一部門全權(quán)管理食品安全。并未完全實(shí)現(xiàn)全鏈條、全產(chǎn)業(yè)、全過(guò)程的統(tǒng)一監(jiān)管。監(jiān)管仍有兩部分需要銜接。一是農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管，二是安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和更新。

本次國(guó)內(nèi)大部制改革實(shí)行食品安全由食品藥品監(jiān)管總局負(fù)責(zé)，農(nóng)產(chǎn)品（包括肉制品）由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定由新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)。這種管理方式類似于“兩段”管理模式，由于農(nóng)產(chǎn)品是食品上游，因此未來(lái)食品實(shí)現(xiàn)從“源頭到餐桌”全程監(jiān)管以及建立溯源和召回系統(tǒng)能否順利建立還有待部門間的協(xié)調(diào)。

“執(zhí)行能力”是重點(diǎn)

簡(jiǎn)單來(lái)看，規(guī)劃就是人來(lái)做一些事。食品安全的解決同樣也要落到人上。過(guò)去歸屬于質(zhì)檢、工商部門在食品生產(chǎn)和流通流域安全監(jiān)管的行政司局和技術(shù)職稱部門，將一并劃入國(guó)家食藥總局，相關(guān)人員體系和技術(shù)力量的加強(qiáng)都還需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程才能見效。對(duì)比美國(guó)的FDA，有接近萬(wàn)名雇員，是美國(guó)聯(lián)邦政府雇員最多的政府部門之一，大多數(shù)是科學(xué)家、醫(yī)學(xué)博士和專業(yè)人員。而中國(guó)食藥總局在編人員百余人，兩者所管范圍基本一致，為食品、藥品、保健品、化妝品的審批和監(jiān)管?？梢娭袊?guó)食品、藥品等專業(yè)監(jiān)管人員配備還很不足，真正達(dá)到滿意的監(jiān)管尚待時(shí)日。藥品的生產(chǎn)到流通使用監(jiān)管在這次大部改制中并未有太大影響。

同時(shí)，真正保障食品安全，尚需兩個(gè)條件。一個(gè)是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，二是保護(hù)社會(huì)自發(fā)的檢測(cè)活動(dòng)。對(duì)第一點(diǎn)，在此次兩會(huì)上已經(jīng)提出逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，成立行業(yè)協(xié)會(huì)類社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要審查同意。行業(yè)協(xié)會(huì)未來(lái)有望發(fā)揮更大作用。但對(duì)于第二點(diǎn)，中國(guó)一方面沒(méi)有足夠的檢測(cè)能力，另一方面食品安全標(biāo)準(zhǔn)落后于社會(huì)生活新變化，也是操作層面的一大問(wèn)題。