圖片來源：視覺中國
最近有關(guān)“不限量”套餐的質(zhì)疑又達(dá)到了新的高度。除涉事各方外，專家、媒體、網(wǎng)民紛紛發(fā)聲，專業(yè)者有之，吐槽者有之，可謂泥沙俱下。本文試圖挖掘出產(chǎn)生“不限量”之爭的根源所在，并綜合國際經(jīng)驗(yàn)給出針對(duì)性建議。
情人在月光下含情脈脈地對(duì)你承諾：“我會(huì)永遠(yuǎn)愛你！”如果你欣然接受，那么你是個(gè)文藝青年。如果你追問：“永遠(yuǎn)是多久？”那你就是個(gè)理性的消費(fèi)者。如果邊上沖出來一個(gè)大漢迎面一巴掌打在你情人的臉上，那這個(gè)大漢就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
2015年6月，美國的通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC)就扮演了這樣一個(gè)大漢的角色，向美國移動(dòng)通信巨頭AT&T開出1億美元的罰單。懲罰其對(duì)于“不限流量套餐”(unlimited to label a data plan)的誤導(dǎo)宣傳。
FCC的理由有二：一是AT&T對(duì)達(dá)量限速的數(shù)據(jù)套餐使用了誤導(dǎo)性、不準(zhǔn)確的“不限量”提法；二是AT&T對(duì)于用戶一旦達(dá)量后的限速幅度沒有明確披露。
“消費(fèi)者有權(quán)得到他們應(yīng)得的（ Consumers deserve to get what they pay for）,” 時(shí)任FCC主席Tom Wheeler說，
“寬帶服務(wù)提供商應(yīng)該【預(yù)先】且【透明】地告知消費(fèi)者他們提供的服務(wù)內(nèi)容。”FCC不能容忍誤導(dǎo)消費(fèi)者或信息披露不充分的情況存在。
“無限就是無限(Unlimited means unlimited)”， FCC執(zhí)法局主任Travis LeBlanc也強(qiáng)調(diào)，寬帶運(yùn)營商必須提供有關(guān)服務(wù)限制的清晰透明的信息。
FCC向AT&T開出巨額罰單的依據(jù)，就是2010年美國通過的《開放互聯(lián)網(wǎng)法令》(Open Internet Order)中規(guī)定的重要原則：
寬帶服務(wù)提供商必須充分披露其在網(wǎng)絡(luò)管理、性能優(yōu)化和其它影響網(wǎng)絡(luò)使用感知方面的具體措施/手段相關(guān)的信息。
長久以來，在通信行業(yè)的業(yè)務(wù)實(shí)踐中，通信運(yùn)營商為了確保有限的資源不被濫用，或者在特定情況下確保用戶對(duì)于網(wǎng)絡(luò)使用的基本保障，會(huì)使用技術(shù)手段對(duì)部分用戶的使用行為進(jìn)行管理，我們稱之為“公平使用策略”(Fair Usage Policy，F(xiàn)UP)。
公平使用策略(FUP)最典型的應(yīng)用就是在自然災(zāi)害或網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)發(fā)生異常時(shí)，對(duì)部分流量消耗較大的使用進(jìn)行限流，以確保所有用戶都能夠使用基本的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。比如地震發(fā)生后的短時(shí)間內(nèi)，運(yùn)營商可以對(duì)所有數(shù)據(jù)服務(wù)中的視頻或音頻進(jìn)行限流，以確保普通瀏覽或數(shù)據(jù)接入能正常進(jìn)行。
移動(dòng)通信中對(duì)于超高數(shù)據(jù)用量的用戶進(jìn)行限速也是FUP的重要內(nèi)容之一。因?yàn)橐苿?dòng)通信的帶寬和接入能力始終是瓶頸，對(duì)于超高數(shù)據(jù)用量，尤其是特定區(qū)域的超高數(shù)據(jù)用量行為進(jìn)行限制，是移動(dòng)通信運(yùn)營商保障全網(wǎng)服務(wù)質(zhì)量的重要手段之一，也是運(yùn)營商天然具有的網(wǎng)絡(luò)管理權(quán)力。
但運(yùn)營商具有FUP的管理權(quán)力，并不代表運(yùn)營商就能夠不受限制地隨意使用。在移動(dòng)通信市場競爭越來越激烈的今天，F(xiàn)UP也成為通信監(jiān)管中的重要課題。
6月9日，工信部針對(duì)三大運(yùn)營商“不限量”套餐隱藏限制條款等宣傳問題，要求全行業(yè)開展自查工作，切實(shí)規(guī)范此類套餐的宣傳推廣行為，不得片面夸大或混淆優(yōu)惠幅度。
三大移動(dòng)運(yùn)營商內(nèi)部的一些聲音認(rèn)為，“達(dá)量限速”的措施是網(wǎng)絡(luò)管理的必要措施，運(yùn)營商使用FUP的手段天然具有合理性。消費(fèi)者質(zhì)疑是因?yàn)椴涣私庖苿?dòng)通信的技術(shù)特性。一些媒體的分析文章也拿出多個(gè)海外運(yùn)營商關(guān)于“達(dá)量限速”的條款來說明三大運(yùn)營商行為的合理性。
需要指出的是，一方面“不限量”套餐隱藏的“達(dá)量限速”只是眾多FUP管理行為中的一個(gè)方面。這次在工信部的指導(dǎo)下解決了“達(dá)量限速”的消費(fèi)者投訴，下次還會(huì)有其它的FUP管理相關(guān)的投訴出現(xiàn)。
所以工信部和運(yùn)營商應(yīng)該全面梳理FUP的相關(guān)管理策略以及對(duì)行業(yè)和消費(fèi)者帶來的影響，以便一次性解決所有FUP相關(guān)的問題，避免消費(fèi)者再次面臨類似的困擾。
另一方面需要強(qiáng)調(diào)的是，工信部目前只是指出了三大運(yùn)營商“不限量”套餐的宣傳問題，F(xiàn)UP的應(yīng)用實(shí)際上是一個(gè)從產(chǎn)品到運(yùn)營、從前臺(tái)到后臺(tái)都會(huì)牽涉到的復(fù)雜的行業(yè)問題。
要最終解決“不限量”套餐引發(fā)的消費(fèi)者質(zhì)疑，絕不是簡單地規(guī)范運(yùn)營商的前端宣傳推廣就能夠徹底解決的。
在談到FUP監(jiān)管的復(fù)雜性時(shí)，我們可以先從營銷宣傳角度，看看發(fā)達(dá)國家和地區(qū)是如何管理的。
中國香港通信管理局(OFCA)2011年發(fā)布的《在移動(dòng)和固網(wǎng)寬帶服務(wù)中實(shí)施公平使用策略(FUP)的指導(dǎo)原則》中包含這樣的說明。
1.對(duì)于本地?cái)?shù)據(jù)服務(wù)，沒有任何限定語且以“unlimited“(無限)名義宣傳的服務(wù)不得使用任何FUP的技術(shù)手段限制用戶的使用。
2.對(duì)于國際漫游數(shù)據(jù)服務(wù)，沒有任何限定語且以“unlimited“(無限)名義宣傳的服務(wù)必須保證漫游地合作伙伴不得使用任何FUP的技術(shù)手段限制用戶的使用。
3.寬帶服務(wù)提供商在以“unlimited“(無限)的字眼宣傳帶有FUP控制策略的套餐時(shí)，必須采用清晰且無誤導(dǎo)的限定用語，如“最高到10 GB的不限流量套餐“，或者是“不限流量的微博服務(wù)套餐”等。
香港作為移動(dòng)通信非常發(fā)達(dá)的地區(qū)，早在3G時(shí)代就面臨了“不限流量套餐”對(duì)于消費(fèi)者認(rèn)知的挑戰(zhàn)。
所以香港通信管理局在2011年發(fā)布了相關(guān)的監(jiān)管規(guī)范。這份專門針對(duì)FUP的規(guī)范，制定了FUP應(yīng)用的七個(gè)核心原則。上面引用的內(nèi)容是第一個(gè)原則：FUP應(yīng)用的原則，即營銷宣傳的原則。目前看來，工信部的原則和香港通信管理局的原則是非常接近的。
那是不是運(yùn)營商在營銷過程中向用戶說明“最高到20 GB的不限流量套餐”就可以了呢？
當(dāng)然不是，因?yàn)橐?ldquo;FUP”為管理依據(jù)的“達(dá)量限速”限制需要運(yùn)營商從應(yīng)用范圍和應(yīng)用策略兩個(gè)角度來說明其應(yīng)用的必要性和合理性。
因?yàn)?ldquo;達(dá)量限速”的目的是確保用戶公平合理地使用數(shù)據(jù)流量，所以，“達(dá)量限速”的具體限制策略應(yīng)該既對(duì)極少數(shù)用戶對(duì)于數(shù)據(jù)流量的濫用起到限制作用，也不會(huì)影響大多數(shù)用戶的正常使用。
在具體確定“ 達(dá)量限速”的應(yīng)用范圍時(shí)，運(yùn)營商應(yīng)該根據(jù)用戶的整體用量綜合確定，而不是簡單地劃定一個(gè)用量標(biāo)準(zhǔn)。
我們以西班牙電信集團(tuán)的英國運(yùn)營商O2為例，該公司在說明FUP的應(yīng)用范圍時(shí)是這樣描述的：“對(duì)于我們認(rèn)定的可能影響其他用戶服務(wù)水平的數(shù)據(jù)使用行為，我們可以采取恰當(dāng)?shù)牧髁靠刂苹蚴菙嗑W(wǎng)舉措，以保護(hù)我們的網(wǎng)絡(luò)。”
對(duì)于FUP的應(yīng)用范圍，既包括了總體流量，也包括了特定時(shí)間或者特定位置條件下的管理策略。
但不論管理策略如何復(fù)雜，最終都是為互聯(lián)網(wǎng)接入的公平使用服務(wù)的。任何與“公平使用服務(wù)”無關(guān)的策略都不應(yīng)該包含在FUP策略庫內(nèi)。
香港通信管理局“公平使用策略(FUP)指導(dǎo)原則”的第六個(gè)原則也強(qiáng)調(diào)，F(xiàn)UP的管控策略中不應(yīng)包含任何與公平使用無關(guān)的策略(Principle 6 – FUP shall not be intermixed with provisions not related to fair use)。
FUP的策略經(jīng)常要面臨復(fù)雜的運(yùn)營環(huán)境，所以策略本身往往需要清晰地定義不同場景下的控制效果和相應(yīng)的策略選擇閾值。我們還是以“達(dá)量限速”為例，一個(gè)好的“達(dá)量限速”策略應(yīng)該清晰定義不同用量下不同控制效果。西班牙電信集團(tuán)的O2在“超用量限速”策略中給出了階梯控制策略和明確的控制效果說明：
對(duì)于20GB套餐的用戶，20GB以內(nèi)是正常速率，超出20GB的用量1/2限速，超出25GB后進(jìn)一步限速到1/4正常速率，超出30GB限速到1/8的正常速率；
對(duì)于40GB套餐的用戶，40GB以內(nèi)是正常速率，超出40GB的用量1/2限速，超出50GB后進(jìn)一步限速到1/4正常速率，超出60GB限速到1/8的正常速率。
需要指出的是，有效的FUP策略和每個(gè)策略所包含的控制閾值都應(yīng)該納入通信監(jiān)管部門的管理范圍內(nèi)，并由移動(dòng)運(yùn)營商提供數(shù)據(jù)說明相應(yīng)策略的必要性和閾值設(shè)置的合理性。
舉例來說，就是“20 GB后限速”的“20GB”應(yīng)該提供數(shù)據(jù)佐證，而不是由運(yùn)營商單方面決定。
FUP管理策略的內(nèi)容是非常豐富的，而且隨著技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的變化還在不斷增加內(nèi)涵。舉例來說，在BT這樣的技術(shù)出現(xiàn)之后，F(xiàn)UP很自然地需要引入對(duì)BT應(yīng)用的控制管理策略，以防止海量的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)傳輸數(shù)據(jù)對(duì)于骨干網(wǎng)的沖擊。
從目前發(fā)達(dá)國家的業(yè)務(wù)實(shí)踐來看，只有監(jiān)管部門清晰界定了FUP的應(yīng)用范圍和應(yīng)用策略的監(jiān)管規(guī)范，才能真正讓移動(dòng)通信市場“有法可依”，讓消費(fèi)者清晰明白地了解移動(dòng)通信服務(wù)的內(nèi)涵。
以英國通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)Ofcom為例，該機(jī)構(gòu)在2016年面向”不限量” (Unlimited)這樣的產(chǎn)品描述時(shí)給出了詳細(xì)的建議。
在流量管理的FUP策略中，主要包含了基于訂閱者的流量管理(如峰值用量控制)、基于應(yīng)用的流量管理(如點(diǎn)對(duì)點(diǎn)傳輸?shù)慕邓?和基于月使用量的流量管理等三種策略管理方式。
對(duì)于“不限量寬帶 (Unlimited broadband) ”套餐，Ofcom建議三種流量管理/FUP的策略都不可以使用。換句話說，只要運(yùn)營商是以“不限量寬帶”的名義宣傳產(chǎn)品/服務(wù)，就不得應(yīng)用上述三種流量管理策略的任何一種。
但對(duì)于“不限量下載（Unlimited downloads）”或“不限用量（Unlimited usage）”套餐，運(yùn)營商可以在加入相關(guān)限定描述后使用基于訂閱者的流量管理策略或者實(shí)施基于應(yīng)用的流量管理策略，但不建議實(shí)施基于月使用量的流量管理手段。
通過這樣的清晰描述，運(yùn)營商就可以明確知道基于FUP的各種控制手段在不同套餐設(shè)計(jì)下的應(yīng)用范圍以及相應(yīng)的營銷描述。
綜上所述，目前三大運(yùn)營商面臨的“達(dá)量限速”引起消費(fèi)者質(zhì)疑的問題，實(shí)際上只是眾多FUP策略應(yīng)用的一種。
工信部要求三大運(yùn)營商調(diào)整營銷口徑的做法，一方面只是治標(biāo)不治本，另一方面也無法兼顧到未來其它種類的FUP策略對(duì)于消費(fèi)者的影響。
工信部應(yīng)深入研究海外發(fā)達(dá)市場FUP策略監(jiān)管的最佳實(shí)踐，清晰給出符合中國移動(dòng)通信行業(yè)需求的FUP策略適用范圍和策略內(nèi)涵，并最終將其納入到通信行業(yè)監(jiān)管的范疇內(nèi)。
https://www.fcc.gov/document/att-mobility-faces-100m-fine-misleading-consumers
http://tel_archives.ofca.gov.hk/en/report-paper-guide/guidance-notes/gn_201124.pdf
https://www.o2.co.uk/sites/default/files/2017-07/traffic_management.pdf
https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0017/59300/response-to-asa.pdf
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